工研院綠能所永續與環境技術組 呂穎彬 推廣經理
前言
在過去30多年前，環境保護的觀念尚未普及，廢棄物的棄置就像是一個黑洞，無序地製造著環境污染問題。為了應對這種情況，政府推出廢棄物清理法的改革，特別是事業廢棄物的管理、申報和許可等要求。經過30年的發展，相關法制已然進入嚴謹與成熟階段。然而在「廢棄物是錯置的資源」觀念的逐漸演變下，傳統的「廢棄物處理」正在被循環經濟的概念所取代。
廢棄物還是資源？法律框架下的模糊地帶
依目前的「廢棄物清理法」，對於事業廢棄物的管理，強調的是嚴格的規定和監督，以確保廢棄物不會造成過大的環境衝擊。例如，一個製造商A將硫酸賣給另一個廠商B，使用後產生的「廢硫酸」就需要按照「廢棄物清理法」及相關法規進行「廢棄物」處理或再利用。這包括了B廠商要善盡管理責任、委託合格的處理或再利用廠商，並支付相應費用。同時，合格的處理或再利用廠商也需要通過嚴格的審查，以保證其後續處理不會對環境造成傷害。
目前國內合格的廢棄物處理和再利用廠商的容量不足以應付日益增加的產業需求，例如硫酸與半導體的剛性需求之下同步提升。這直接就導致了產業對循環經濟模式的需求。循環經濟通過將原料在不同生產階段之間進行循環使用，減少廢棄物的產生和處理成本，同時也減少整理之成本。例如A廠商可以將硫酸租給或賣給B廠商，並約定用過後將其運回給A廠商作為原料再次使用，這樣就實現了對原料的循環利用，也減少了廢棄物的產生。同時A廠商也減少其原料取得之成本。如此，「廢硫酸」不再需要廢棄，可被循環使用，還須要認定為「廢棄物」嗎？
問題與挑戰
實施這種循環模式需要獲得相關環保主管機關的同意。這裡就出現了一個矛盾：一方面，政府鼓勵循環經濟的發展，以減少資源的耗用與衝擊；另一方面，又要防止廠商假借循環經濟之名，進行非法處理或處置廢棄物的行為。因此，地方主管機關在審核這類申請時往往會更加謹慎，因為一旦不是「廢棄物」，就不適用「廢棄物清理法」，就可能減少法令對環境的保護。但同時，如此思維也可能會造成對循環經濟發展的阻礙。
雖然相關主管機關已經制訂「事業廢棄物清理計畫書審查作業參考指引」，其中增列多種模式將過去的廢棄物認定為資源或原料，這對很多企業非常具有吸引力，因為這就是一種減廢的行為，符合企業ESG趨勢的管理要求。
但這就可能對地方主管機關形成另一個壓力，如前所述，處理/再利用機構的申請與管理程序相當複雜嚴謹，但這些循環模式的法源依據並未在高階的法令中清楚規定，而是在層級較低的「事業廢棄物清理計畫書審查作業參考指引」提出，這可能會讓主管的負責人員相當遲疑，主要原因如下：
- 這種案例涉及的轄區通常會跨縣市，如果中途運輸或在其他縣市處理時出問題時原法定主管機關該如何管理，負什麼樣的責任。
- 一但核准循環模式，使用過之硫酸將除去「廢棄物」身份，不受廢棄物清理法約束，就管理監督雙方業者方面，有何管控方式。
- 再利用廠或公民營清除處理的資格都有嚴謹的審查，而目前的循環模式並無類似繁複審查程序之要求，因為循環模式(或化學品租賃)的本意又是要簡化原材料循環的流程，不要讓廢棄物的繁文縟節限制循環推動的進程。繁簡之間，形成兩難的局面。
- 循環模式案例一開，會不會有其他的廢棄物假借此案例名義跟進，其實是想逃避監督，造成申請案例眾多，良莠不齊，形成新的管理與審查負擔。
建議與策略
一、急迫性之解決方案
- 如處理/再利用量能已然不足且循環優勢明顯的物料，如硫酸，應立即啟動申請與審查程序，申請者提出充分說明其循環技術及管理之可行性，同時建議提出運送物流的高規格之管理承諾，減少各界之疑慮。再由權責主管機關邀集相關機關與學者專家共同審查或會勘認定其循環模式，在如此之共同審查程序中，相信也有助於減少權責主管機關之壓力。
- 加速啟動由中央主管機關主導的化學品租賃流程，同時邀集相關各部會與地方主管機關會同學者專家共同審查。在廢棄物清理之外開出一可合理管理之途徑，也促使循環經濟的模式可以落地。
二、長期的策略
- 提升法規層級：循環經濟不僅是中央主管機關的權責，也是各縣市主管機關與目的事業主管之權責，建議在較高層級的法令明文規定，以減少在推動循環經濟時角色衝突之情勢。
- 盤點資源與鼓勵：政府經常性盤點因產業版圖之變動而造成之物料需求與循環機會，主動鼓勵循環技術及相關商業模式，或鼓勵經營優良之再利用產業轉為循環經濟模式，這也會讓許多物料導入循環經濟。
- 改變觀念與教育：「離開工廠的物料如果不是產品，就是廢棄物」的觀念已經過時，應對企業、民眾及基層主管人員多加宣導，鼓勵企業採用循環經濟模式，減少因錯誤觀念而在制度上形成一種浪費，讓不該變成廢棄物之物料被無端廢棄。
- 保障合法業者利益：適度考量既得利益者之利益，商業模式之改變，會影響合法既得利益者之權益。例如原來再利用業者可能因為循環模式而減少商機。
- 加強懲罰機制：加重規避監督並造成重大環境衝擊者之罰責。隨著循環模式的推動，必然有不肖業者會利用這些機會來行事，賺取不法利益，過去有案例，未來應也不會缺席。循環經濟之目的在於循環有限資源，但不可造成如非法棄置處理之環境重大衝擊。
- 科技輔助監管：現代科技的發展迅速且費用趨於合理，應該多利用物聯網、人工智慧、網通技術來監督管理相關業者，提高規避監督的成本，進而減少管理成本並降低環境衝擊。
- 企業自我革新：企業應該積極探索循環經濟模式，減少廢棄物的產生和處理成本。這需要企業對自己的生產流程進行審視，找出可以改善的地方，並投資於新技術和新設備，以實現更為環保的生產方式。
結語
有關廢棄物與資源之判斷的問題，目前是一個新的衝突與複雜的挑戰，它需要跨政府部門、企業和民眾之間的共同努力。通過完善法規政策、支持循環經濟模式的發展，加強監管和處罰，我們可以實現對資源的更有效管理和利用，讓循環經濟模式的落實有助於緩解資源壓力，實現環境與經濟的雙贏。
精選圖片來源：https://www.pexels.com/